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Man knee deep in water, digging in a stream beside a flowering crop in a field, flock of white egrets nearby

L’équité au défi de la fin de l’abondance

Le 12 janvier 2023, la Pre Laurence Boisson de Chazournes, titulaire pour l’année 2022-2023 de la chaire Avenir Commun Durable, a prononcé sa leçon inaugurale au Collège de France intitulée « L’eau en droit international : entre singularité et pluralité ». Parmi les idées développées, elle présente notamment les relations entre égalité et équité dans le domaine des utilisations des ressources en eau transfrontières.

[Le texte ci-dessous est un extrait de l’intervention qu’elle a donnée. Elle est à retrouver en intégralité en fin de l’article ou sur la page Youtube du Collège de France]

« L’un de ces principes [de gestion des cours d’eau], sinon le principe cardinal, est celui de l’utilisation équitable et raisonnable d’un cours d’eau international. Ce principe émerge dans la pratique, aux côtés de l’obligation de ne pas causer de dommages significatifs. Tous deux trouvent un premier ancrage dans les droits nationaux afin de favoriser les rapports de bon voisinage. Repris dans le contexte des rapports entre États, c’est ce même esprit de bon voisinage qui a vocation à organiser la gestion d’un cours d’eau international, à savoir ne pas causer de dommages importants, tout en s’accordant pour que chacun puisse utiliser les eaux d’un cours d’eau international. Il est reconnu que chacun des riverains doit pouvoir bénéficier des utilisations et bénéfices tirés de ces utilisations. Chaque riverain a donc le droit de faire valoir son droit à pouvoir en jouir. Toutefois, les termes de la répartition doivent répondre aux paramètres de l’équité et non à ceux de l’égalité. Les circonstances économiques, hydrologiques ou encore historiques, prospectives et sociales, doivent fonder ce rapport d’équité.

L’équité, concept pour le moins difficile à saisir, est le maitre-mot. Elle est liée à ce qui est juste, à ce qui est proportionnel. L’équité devra être appréciée dans des situations spécifiques, au cas par cas. Il revient en premier chef aux parties intéressées riveraines de s’accorder sur cette répartition en équité. Le jeu des rivalités politiques est bien souvent facteur de blocage et peut prendre en otage la possibilité d’un accord ou sinon laisser durer une situation de statu quo, laquelle peut s’envenimer. Il est dans ces situations nécessaire que des acteurs tiers, personnes ou institutions, exerçant une fonction diplomatique ou judiciaire, puissent permettre qu’une situation de tension ne s’aggrave, en donnant la possibilité aux parties en présence de parvenir à un accord ou en rendant un jugement définitif. Il faut néanmoins garder à l’esprit qu’il peut être difficile pour un tiers judiciaire de décider d’une situation d’équité, quand les éléments de perception, de diplomatie, de connaissances insuffisantes ou encore de manque de confiance les uns à l’égard des autres constituent des facteurs de blocage à ce qu’un accord ne soit conclu. Il serait bien souvent nécessaire de recourir à des mesures de confiance auxquelles le juge ou l’arbitre ne peuvent pas avoir recours. Un « tiers diplomatique » qui bénéficierait de la confiance des parties serait sans doute mieux à même d’informer et éclairer les parties quant aux enjeux et possibilités d’agrément. Dans ce contexte, il faut évoquer le succès des bons offices du Président de la Banque mondiale, Monsieur Eugene Black, conduits au cours des années 1950, lesquels ont mené à un accord sur le fleuve Indus entre l’Inde et le Pakistan, en 1960. Ce succès revêt une place de choix dans les annales de la diplomatie. C’est une initiative qui mériterait d’être reproduite dans le cadre d’autres bassins fluviaux.

Pendant longtemps, le principe de partage équitable et raisonnable s’est inscrit dans une perspective d’abondance. Abondance au sens que les limitations à l’utilisation de l’eau n’avaient pas leur place. Le présupposé était qu’il y avait suffisamment d’eau, ce qui permettait qu’une répartition des usages se réalise quand ces usages se faisaient jour. Ils s’additionnaient. Divers développements au cours de la dernière partie du XXe siècle vont entraîner une remise en question de ce postulat. Il devient nécessaire de mieux gérer l’eau, de la gérer dans une perspective temporelle liant présent et futur et protection de l’environnement et usages de l’eau.

Surexploitation des ressources et impacts des changements climatiques notamment, mettent à l’épreuve une équité pensée et conçue du point de vue de l’abondance. Cette équité doit intégrer la notion de limitation. Si utilisations il y a, elles doivent être réparties en prenant en compte la « vie » des ressources elles-mêmes, ainsi que des écosystèmes dont elles dépendent. Les composantes de la nature sont en relation les unes avec les autres. Les liens entre nappes phréatiques et eaux de surface sont souvent oubliés et pourtant, l’alimentation de ces ressources les unes les autres est source de durabilité. Dans la dernière partie du XXe siècle, ces préoccupations vont trouver peu à peu place en droit international. Elles demandent à ce que les cours d’eau soient gérés de manière durable et que l’environnement soit protégé.

L’ajout d’utilisations sans perspective d’ensemble ne peut plus être de mise. Le principe d’une gestion intégrée s’impose, à savoir une gestion qui prenne en compte les enjeux sociaux, économiques et environnementaux. Le droit doit pouvoir donner corps à cette notion d’intégration, demandant que les différents corps de normes s’ajustent les uns les autres en faisant place aux exigences de l’équité intergénérationnelle porteuse des droits des générations futures mais aussi des droits des générations présentes.

Aux côtés d’une demande pour une équité de limitation, d’autres approches normatives doivent être évoquées. Ainsi en est-il de l’approche selon laquelle les rivières et les lacs peuvent être reconnus comme des sujets de droit et donc titulaires du droit d’être protégés. Cette approche donne une voix juridique aux composantes de l’environnement. Des représentants de ces composantes de la nature sont nommés, notamment parmi les populations autochtones et locales. L’on pense par exemple à la rivière Whanganui en Nouvelle-Zélande, au Gange en Inde et au Bangladesh, ou à la rivière Atrato en Colombie. Ces cours d’eau ont tous été reconnus comme des personnes juridiques titulaires de droits. Cette tendance se manifeste pour l’heure à l’échelle nationale. Elle pourrait faire des émules à l’échelon international avec des régimes qui protègent les ressources en eau dans leur dimension transfrontière. Être bénéficiaire de droits signifie pour un fleuve la possibilité de faire valoir ses droits à l’encontre d’utilisations et décisions qui ne les respecteraient pas. C’est une approche normative nouvelle qui permet à la nature, par le biais de ses représentants, d’entrer en discussion sur le bien-fondé des utilisations. »

Pour approfondir

Depuis quelques années, les législateurs, les juristes et les tribunaux font preuve d’inventivité pour adapter le droit aux questions environnementales. Malheureusement, l’exercice présente quelques difficultés. Parmi ces dernières, se trouve le fait que notre pensée juridique est irriguée par une tradition antique fortement anthropocentrique, selon laquelle la nature peut être exploitée sans limite par l’homme. Une tradition très influente mais souvent implicite, qu’il convient donc de porter à la lumière pour mieux en évaluer le potentiel et les limites. Une réflexion du Pr Dario Mantovani.

Les savoirs autochtones n’ont pas été pris au sérieux pendant longtemps. Ils ne bénéficiaient pas de véritable protection juridique internationale avant le XXIe et n’étaient pas considérés comme des connaissances capables d’informer les processus normatifs, contrairement à la science. Pourtant, depuis quelques années, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) recommande que ces savoirs soient pris en compte dans les processus décisionnels afin de lutter plus efficacement contre les changements climatiques. Un entretien avec la Dre Camila Perruso, post-doctorante à l’Université de Fribourg et chercheure associée à la Chaire Droit international des institutions au Collège de France.

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